Demande en appréciation de la légalité externe d'une décision administrative non réglementaire : mode de saisine du juge administratif conforme à la Constitution

L'article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018, pour un Etat au service d'une société de confiance, prévoit que le bénéficiaire ou l'auteur d'une décision administrative non réglementaire peut saisir le tribunal administratif d'une demande tendant à en apprécier la légalité externe, c'est-à-dire le respect des règles de compétence, de forme et de procédure. Lorsque le tribunal constate la légalité externe de cette décision, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué à son encontre, notamment par voie d'exception.

Les Sages indiquent que le législateur a ainsi entendu limiter l'incertitude juridique pesant sur certains projets de grande ampleur qui nécessitent l'intervention de plusieurs décisions administratives successives constituant une opération complexe et dont les éventuelles illégalités peuvent être, de ce fait, invoquées jusqu'à la contestation de la décision finale. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général.

En outre, cette procédure a un champ d’application limitée : elle ne peut porter que sur certaines décisions administratives non réglementaires qui, s'insérant dans une opération complexe, sont prises sur le fondement du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du Code de l'urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du Code de la santé publique. 

Par ailleurs, la constatation par le tribunal de la légalité externe d'une décision administrative non réglementaire a seulement pour effet de priver un requérant de la possibilité d'invoquer ultérieurement des vices de légalité externe. En revanche, il lui est possible de contester, par voie d'action ou d'exception, la légalité interne de cette décision, c'est-à-dire son bien-fondé.

Dès lors, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif. Par conséquent, ce grief doit être écarté et la QPC rejetée.

Yann Le Foll